應(yīng)急管理的法制和體制存在若干不匹配、不同步之處，法律的滯后性影響了機(jī)構(gòu)改革“紅利”的釋放

近日，國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》（以下簡稱規(guī)劃），對“十四五”時期安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等工作進(jìn)行全面部署。規(guī)劃專門提出了應(yīng)急法治建設(shè)方面的目標(biāo)，提出要“夯實(shí)應(yīng)急法治基礎(chǔ)，培育良法善治的全新生態(tài)”，足見其對法治問題的重視。

在立法方面，規(guī)劃提出制修訂一系列法律法規(guī)，推動構(gòu)建具有中國特色的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。這些立法工作圍繞著一個中心任務(wù)，就是為應(yīng)急管理體制改革提供支撐和保障。2018年，我國啟動應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革，取得了重要成果，目前仍在深入推進(jìn)。但是，由于法律制修訂工作的復(fù)雜性，部分改革成果沒有及時在法律層面得到確認(rèn)和鞏固，一些法律法規(guī)因改革急需，只作了小幅度的過渡性修改。這就造成了應(yīng)急管理的法制和體制存在若干不匹配、不同步之處，法律的滯后性影響了機(jī)構(gòu)改革“紅利”的釋放。

比如，由于國家層面防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域的綜合性立法遲遲沒有出臺，造成各級政府及其部門既要適應(yīng)新的以綜合化為導(dǎo)向的體制，又要執(zhí)行舊的以部門化為特征的法律，體制與法制不相匹配，長時間處在新舊轉(zhuǎn)換過渡期，工作機(jī)制和運(yùn)行體系遲遲難以理順。因此，屬地政府“塊”的統(tǒng)一指揮基本還停留在形式上，內(nèi)在發(fā)揮作用的還是部門的“條”，災(zāi)害應(yīng)對中“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系并沒有解決好，“分”大于“統(tǒng)”，形“統(tǒng)”實(shí)“分”，甚至只“分”不“統(tǒng)”，還沒有真正實(shí)現(xiàn)“從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變”。這就要求加快自然災(zāi)害防治綜合性立法的進(jìn)程，規(guī)劃在這方面作了特別強(qiáng)調(diào)。

在執(zhí)法方面，規(guī)劃希望在兩個層面解決好應(yīng)急行政執(zhí)法的體制問題。第一個層面是面向應(yīng)急管理系統(tǒng)內(nèi)部的，就是要充分發(fā)揮應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的職能。在機(jī)構(gòu)改革之前，安全生產(chǎn)領(lǐng)域有專門的行政執(zhí)法隊(duì)伍，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域的執(zhí)法力量則分散在各部門并處于邊緣化地位。機(jī)構(gòu)改革之后，應(yīng)急管理部門雖然組建了我國第六支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，但這支隊(duì)伍的主要執(zhí)法內(nèi)容還是安全生產(chǎn)，對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域的執(zhí)法任務(wù)尚不能兼顧到位。在當(dāng)前一個時期，應(yīng)急管理執(zhí)法的主要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)真正的綜合化，打通安全生產(chǎn)和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)之間的壁壘，大力創(chuàng)新執(zhí)法方式和執(zhí)法手段，提升執(zhí)法效能。

第二個層面是面向外部的，主要是完善消防執(zhí)法的跨部門協(xié)作機(jī)制。消防執(zhí)法的專業(yè)性很強(qiáng)，不宜納入綜合執(zhí)法，也不宜將執(zhí)法權(quán)分散給各行業(yè)主管部門，安全生產(chǎn)領(lǐng)域“管行業(yè)就要管安全”的原則難以直接照搬到消防領(lǐng)域。但是，消防行政執(zhí)法的任務(wù)又很繁重，光靠消防救援機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗效果不佳，離不開公安、住建和其他行業(yè)主管部門的配合。因此，建立消防執(zhí)法的跨部門協(xié)作機(jī)制是唯一可行的選擇，而且十分迫切，但也面臨較大挑戰(zhàn)，規(guī)劃將其作為“十四五”期間的一個目標(biāo)，希望能夠成功破題。

在依法決策方面，規(guī)劃提出將應(yīng)急管理行政決策全過程納入法治化軌道，建立依法應(yīng)急決策制度。由于決策環(huán)境面臨較大的不確定性，應(yīng)急決策的法治化難度較之常規(guī)行政決策要大一些。正因如此，2019年頒布施行的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定“突發(fā)事件應(yīng)急處置決策不適用本條例”。盡管如此，對應(yīng)急行政決策實(shí)施最低限度的程序性控制仍然有其必要，公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定等常規(guī)的行政決策程序通過改造和調(diào)適，在應(yīng)急行政決策中仍有適用余地，但應(yīng)當(dāng)給決策機(jī)關(guān)保留較大的靈活性，并增加決策的盡職免責(zé)等制度設(shè)計(jì)。盡管建立和完善應(yīng)急行政決策的程序制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對決策全過程的法律控制并非易事，但規(guī)劃并沒有回避這一問題，而是將其作為“十四五”期間的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

經(jīng)過“十四五”期間的努力，如果規(guī)劃目標(biāo)如期達(dá)成，我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的法治水平將大幅提高，為全面建成中國特色大國應(yīng)急管理體系提供有力保障。

（作者 林鴻潮 系中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任、教授）

   編輯：周潔萌